الإصلاح

الكلمة للخبراء

بقلم
أيمن الديماسي
تقييم منظومة الصفقات العموميّة بعد الثورة
 من أهداف الحكومات المتعاقبة بعد الثورة تحقيق شعار «الحوكمة الرشيدة» على أرض الواقع وخلق تقاليد جديدة تضمن الاستغلال الأمثل لموارد الدولة وإمكانياتها وذلك عبر ترشيد نفقات الميزانيّة ومقاومة الفساد بالوزارات والمؤسّسات والمنشآت العموميّة وإرساء منظومة حوكمة الصفقات العموميّة على المستوى المركزي و الجهوي و المحلّي ونواصل خلال هذه السّلسة من المقالات التي كتبها السّيد أيمن الدّيماسي أحد الخبراء في المجال تحت عنوان : «الصفقات العموميّة… بين مطرقة القانون وسندان المشتري العمومي » تقديم تحليل قانوني وعلمي وواقعي للاطار القانوني للصّفقات العمومية بعد الثّورة.  
(1) تقديم عام
تعرّضنا خلال المقال السابق إلى جميع النصوص الترتيبية والقانونية المنظّمة للصفقات العمومية منذ عهد الحماية، حيث أنّه لا يمكن تحليل منظومة الصفقات العمومية واقتراح حلول عملية في الغرض دون التمعّن في تاريخ الإطار القانوني للشراءات العموميّة بتونس. 
ونذكّر بأن أوّل نصّ منظّم للصفقات بتونس هو الأمر العليّ المؤرّخ في 25جويلية 1888 المتعلق بضبط إجراءات المناقصات الخاصة بالأشغال العموميّة. كما أنّ إحداث لجنة فض النزاعات بالحسنى المنصوص عليها حاليا بالفصل 185 من الأمر 1039 لسنة 2014 تم إحداثها أوّل مرّة بمقتضى الأمر المؤرخ في 15  ماي 1925.
بعد الاستقلال يعتبر الأمر عدد 172 لسنة 1965 المؤرخ في غرة أفريل 1965 المتعلق بمراقبة الصفقات المبرمة لفائدة الدولة والمؤسسات العمومية أوّل أمر ترتيبي منظّم للصفقات العمومية، ثم تتالت النصوص تباعا كما ذكرنا في المقال السابق.
بالنسبة للمؤسسات والمنشات العمومية تم إصدار القانون عدد 73 لسنة 1985 والأمر عدد 1036 لسنة 1985. ثم ألغى القانون عدد 9 لسنة 1989 المتعلق بالمساهمات والمنشآت العمومية هذه النصوص.
وبمقتضى الأمر عدد442 لسنة 1989 المؤرخ في 22 أفريل 1989 المنظم للصفقات العمومية تمّ توحيد الإطار الترتيبي بالنسبة للدولة والجماعات المحلية من ناحية والمؤسسات والمنشات العمومية من ناحية أخرى.
ونعتبر ذلك خطأ منهجيا منذ سنة 1989 ساهم في انحراف إجراءات الصفقات العمومية نظرا للاختلافات الهيكلية والجوهرية بين الهياكل ذات الصبغة الإدارية والهياكل ذات الصبغة غير الإدارية.
حيث أنّ الواقع اثبت بالملموس عرقلة النصوص المتعلقة بالصفقات العمومية لعدّة مشاريع للمؤسسات والمنشات العمومية خاصة منها التي تعمل في محيط تنافسي. 
سنة 2002 تم إلغاء الأمر عدد 442 لسنة 1989 وإصدار الأمر عدد 3158 المؤرخ في 17 ديسمبر 2002 الذي تم تنقيحه أيضا في عديد المناسبات إلى حدود سنة 2012.
(2) منظومة الصفقات العمومية بعد الثورة
نواصل خلال هذا المقال تقديم منظومة الصفقات العمومية بعد الثورة من خلال تحليل:
* الأمر عـدد 623 لسنـة 2011 المؤرخ في 23 ماي 2011 المتعـلق بأحكام خاصة لتنظيم الصفقات العمومية وهو أمر لا ينقّح الأمر 3158 لسنة 2002 بل يتعلق بأحكام خاصة لتنظيم الصفقات العمومية (I)
*الأمر عدد 515 لسنة 2012 المؤرخ في 2 جوان 2012 المتعلق بتنقيح الأمر عدد 3158 لسنة 2002 المؤرخ في 17 ديسمبر 2002 المتعلق بتنظيم الصفقات العمومية والأمر عدد 623 لسنة 2011 المؤرخ في 23 ماي 2011 المتعلق بأحكام خاصة لتنظيم الصفقات العمومية  (II)
I. الأمر عـدد 623 لسنـة 2011 
بالنسبة للأمر عـدد 623 لسنـة 2011 المتعـلق بأحكام خاصة لتنظيم الصفقات العمومية تم إصداره لإضفاء مزيد من المرونة على منظومة الصفقات العمومية بعد الثورة وذلك خاصة من خلال الإجراءات التالية:
1) إحداث لجنة شراءات تابعة للمشتري العمومي واخضاع حدود المبالغ التقديرية التالية باحتساب جميع الاداءات لرقابتها:
ـ مائتي ألف دينار (200.000 د) بالنسبة إلى الأشغال.
ـ مائة ألف دينار (100.000 د) بالنسبة إلى الدراسات والتزود بمواد وخدمات في مجال الإعلامية وتكنولوجيات الاتصال.
ـ مائة ألف دينار (100.000 د) بالنسبة إلى التزود بمواد وخدمات في القطاعات الأخرى.
ـ خمسين ألف دينار (50.000 د) بالنسبة إلى الدراسات في القطاعات الأخرى.
وحسب رأينا لم يساهم هذا الإجراء في إضفاء مزيد من المرونة على منظومة الصفقات العمومية بل إن إخضاع هذه المبالغ لرقابة لجنة شراءات تتكوّن من أعضاء تابعين للمشتري يزيد من إمكانية ارتكاب أخطاء التصرّف ويحدّ من نجاعة الشراءات العموميّة خاصة بالنسبة للمؤسسات والمنشات العمومية غير الخاضعة لمبدأ التأشيرة المسبقة لمراقب الدّولة.
2) حذف وجوب الحصول على ترخيص مسبق بمقتضى أمر أو قرار لابرام الاستشارة الموسعة والصفقات عن طريق التفاوض المباشر 
3) التقليص في أجال الإعلان عن المنافسة من ثلاثين الى عشرين  يوما على الأقل قبل التاريخ الأقصى المحدد لقبول العروض بواسطة الصحافة وفي موقع الواب الخاص بالصفقات العمومية التابع للمرصد الوطني للصفقات العمومية. ويمكن التخفيض في هذا الأجل إلى عشرة أيام عوضا عن عشرين يوما في صورة التأكد المبرر.
ويلاحظ أنّ حذف وجوب الحصول على ترخيص مسبق والتقليص في آجال الإعلان عن المنافسة ساهما في تسريع إجراءات إبرام الصفقات العمومية من ناحية وحدّا من نجاعة الصفقات العمومية من ناحية أخرى.
4) إعفاء المؤسسات الصغرى والمتوسطّة، كما تمّ تعريفها بالتراتيب المنظمة للصفقات العمومية عند المشاركة في الصفقات العمومية، من تقديم الضمان الوقتي.
هذا الإجراء أدّى إلى عدم التزام عدّة عارضين بعروضهم المالية والفنية وهو ما عطّل عدّة مشاريع هامّة وكبّد المشتري العمومي خسائر هامّة جرّاء تأخير في الانجاز.
ونعتبر أنّ اعفاء هذه المؤسسات من تقديم الضمان الوقتي لم يكن اجراء سليما ولم يمكّن في أغلب الحالات من تسريع اجراءات الصفقات العموميّة.
5) إيداع العرض الفني والعرض المالي مرّة واحدة واجتماع لجنة فتح الظروف في جلسة واحدة لفتح الظروف المحتوية على العروض الفنية والمالية بعد أن كانت تجتمع في مناسبتين وذلك في أجل أقصاه خمسة (5) أيّام عمل ابتداء من التاريخ الأقصى المحدد لقبول العروض.
هذا التمشّى الجديد عوّض إجراء فتح الظروف على مرحلتين، حيث كانت تتولى اللجنة فتح الظروف المتضمنة للعروض الفنية ثم يحال الملف للجنة الفرز التي تتولى عملية التقييم الفنّي. وفي مرحلة ثانية تتولى اللجنة فتح الظروف المحتوية على العروض المالية بالنسبة للمشاركين الذين تمّ التصريح بقبول عروضهم الفنية.
مبدئيّا هذه الطريقة الجديدة ساهمت فعلا في تقليص آجال إبرام الصفقات العمومية وتخفيف العبء على المشتري العمومي الذي أصبح يتولى ترتيب العروض المالية والقيام بعملية الفرز الفني للعرض المالي الأقل ثمنا. إلا أنّه لم يصاحب هذا الإجراء تخفيضا في آجال صلوحية العروض المنصوص عليها بكرّاسات الشروط التي لا تزال إلى اليوم تتراوح بين 90 و 120 يوما. وما يزيد في تعكير الأمور هو التجاء عدّة مشتريين عموميين إلى التمديد في آجال صلوحية العروض.
6) امكانيّة تسليم العروض مباشرة إلى مكتب الضبط التابع للمشتري العمومي مقابل وصل إيداع بعد أن كان الفصل 64 من الأمر 3158 لسنة 2002 لا يعطي إمكانية القيام بهذا الإجراء.
7) إلغاء العرض الوجوبي على الرأي المسبق للجان الصفقات قبل الإعلان عن المنافسة لمشاريع كراسات الشروط المتعلقة بالملفات التي تعود إليها بالنظر بالنسبة لطلبات العروض المفتوحة وطلبات العروض مع مناظرة والاستشارات الموسّعة.
هذا الإجراء يرمي أساسا إلى إضفاء مرونة على الإجراءات وتسريع الآجال وتخفيف الرقابة المسبقة للجان الصفقات. وحسب رأينا فان هذا التمشي قد جانب الصواب نظرا للأهمية البالغة التي تكتسيها كراسات الشروط، ذلك أنّ عرضها على أنظار لجنة الصفقات المختصّة يمكّن التثبت من منهجية الفرز ويقلّل من مخاطر تسرّب الأخطاء.
8) نشر المشتري العمومي نتائج الدعوة إلى المنافسة على لوحة إعلانات موجهة للعموم واسم المتحصل على الصفقة وعلى موقع الواب الخاص بالصفقات العمومية التابع للمرصد الوطني للصفقات العمومية وعند الاقتضاء بأي وسيلة إشهارية أخرى.
يتنزّل هذا الإجراء تدعيما لمبدأ الشفافيّة، إلا أن النشر بلوحات إعلانات لا يتماشى مع التطوّرات التكنولوجية التي تعيشها تونس وكان يجدر التنصيص على نشر النتائج بالموقع الالكتروني للمشتري العمومي أو بالصفحة الرسمية للفايسبوك.
9) تبليغ الصفقة بعد انقضاء أجل ثلاثة أيام عمل من تاريخ نشر نتائج الدعوة إلى المنافسة. وذلك حتى يتمكن المشاركون، خلال الأجل المنصوص عليه أعلاه من الطعن في نتائج الدعوة إلى المنافسة لدى هيئة المتابعة والمراجعة في الصفقات العمومية. وهو ما أعطى ضمانات جديدة للعارضين.
10) تكليف الكتابة القارة للجنة العليا للصفقات وجوبا وبالإضافة إلى المهام الموكولة إليها سابقا، برقابة لاحقة وعند الاقتضاء موازية، لدى المشتري العمومي على ملفات الصفقات الخارجة عن حدود اختصاصها وذلك بمقتضى أذون بمأموريات صادرة عن الوزير الأول. وتوجّه نسخة من تقارير المهمات المنجزة على أساس هذا الفصل إلى دائرة المحاسبات.
نعتبر أنّ الرقابة اللاحقة والموازية تكتسي أهميّة بالغة لتزامنها مع عدّة إجراءات ساهمت في إضفاء مزيد من المرونة على إجراءات الصفقات العموميّة شريطة تفعيل هذا الإجراء وتوفير الموارد البشرية والمادية اللازمة للقيام بهذه المهمات على الوجه الأفضل مع الحرص على عدم التضارب مع هياكل الرقابة اللاحقة الأخرى التي سيتم التطرق إليها بالتحليل في مقال قادم.
II . الأمر عـدد 515 لسنـة 2012 
بالنسبة للأمر عدد 515 لسنة 2012 المؤرخ في 2 جوان 2012 المتعلق بتنقيح الأمر عدد 3158 لسنة 2002 المتعلق بتنظيم الصفقات العمومية والأمر عدد 623 لسنة 2011  المتعلق بأحكام خاصة لتنظيم الصفقات العمومية تضمّن خاصة الاجراءات التالية:
1) الترفيع في الأسقف المحدّدة لإبرام الصفقات  العمومية، حيث أنّه يجب إبرام صفقات عمومية في شأن الطلبات التي يفوق مبلغها باعتبار جميع الأداءات :
-  مائتي ألف دينار (200.000 د) بالنسبة إلى الأشغال،
- مائة ألف دينار (100.000 د) بالنسبة إلى الدراسات والتزود بمواد أو خدمات في مجال الإعلامية وتكنولوجيات الاتصال،
- مائة ألف دينار (100.000 د) بالنسبة إلى التزود بمواد أو خدمات في القطاعات الأخرى،
- خمسين ألف دينار (50.000د) بالنسبة إلى الدراسات في القطاعات الأخرى.
ومن الملاحظ أنّ نفس هذه المبالغ كانت خاضعة لرقابة لجنة الشراءات التابعة للمشتري العمومي، وعليه تم إخضاع هذه المبالغ لإجراءات الصفقات العمومية عوضا عن إجراءات الاستشارة. ونعتبر أنّ هذا التمشي يساهم في تقليص أخطاء التصرّف وإضفاء مزيد من النجاعة على الشراءات العمومية. 
ومن الملاحظ أنّ المعادلة التي بحثت عنها السلطة التنفيذية بعد الثورة هي الموازنة الحقيقيّة بين مرونة الإجراءات وتسريع آجال منظومة الصفقات العمومية من ناحية ونجاعة الشراءات العمومية وتلبية الحاجيات المراد تسديدها من ناحية أخرى.
2) حذف عبارة حالات التأكد القصوى الناتجة عن ظروف لا يمكن التنبؤ بها من النقطة الأولى المتعلقة بشروط إبرام الاستشارة الموسعة لتكون هذه النقطة كما يلي:
الطلبات التي لا يمكن إنجازها بواسطة الدعوة إلى المنافسة عن طريق طلب العروض نظرا لمتطلبات الأمن العام والدفاع الوطني أو متى اقتضت المصلحة العليا للبلاد ذلك.
3) تنقيح الفصل 40 للأمر عدد 3158 لسنة 2002 المتعلق بالصفقات بالتفاوض المباشر، وعليه فانه يمكن إبرام هذه الصفقات في الحالات التالية:
1 ـ صفقات الأشغال والدراسات والبحوث والمواد والخدمات التي لا يمكن أن يوكل إنجازها إلا إلى مزود أو مسدي خدمات معين.
2 ـ صفقات الأشغال والتزوّد بمواد أو خدمات والدراسات في حالات التأكد القصوى الناتجة عن حوادث أو ظروف طبيعية يصعب التنبؤ بها.
3 ـ صفقات التزود بمواد أو خدمات مع المؤسّسات التي تمّ بعثها بصيغة الإفراق من قبل المؤسسات أو المنشآت العمومية وذلك لمدّة أربع سنوات من تاريخ بعثها وفي حدود المبالغ القصوى المنصوص عليها بالتّراتيب الجاري بها العمل في هذا المجال. وتندرج الصّفقات المبرمة مع هذه المؤسّسات في إطار النسبة المخصّصة سنويّا للمؤسّسات الصّغرى. مع الإشارة إلى أنّ الصفقات بالتفاوض المباشر كانت محصورة بالنسبة للصفقات المتعلقة بالأشغال والدراسات والبحوث والمواد والخدمات التي لا يمكن أن يوكل إنجازها إلا إلى مزود أو مسدي خدمات معين.
ونعتبر هذا التنقيح توسيعا لمجال الصفقات بالتفاوض المباشر يمكن أن ينجرّ عنه مساسا بمبادئ الصفقات العمومية خاصة فيما يتعلق بمبادئ المساواة أمام الطلب العمومي، المنافسة، وشفافية الإجراءات ونزاهتها. كما أن الاستشارة الموسّعة تعطي ضمانات مهنية وفنية ومالية أفضل من الصفقات بالتفاوض المباشر، وكان من الأجدر توسيع مجالها لا توسيع مجال الصفقات بالتفاوض المباشر.
4)إحداث لجنة شراءات أو أكثر تابعة للمشتري العمومي تتولى فتح الظروف وفرز العروض وتقترح إسناد الطلبات باعتبار جميع الأداءات بالنسبة للمبالغ التالية:
- الأشغال من خمسين ألف دينار (50.000د) إلى مائتي ألف دينار (200.000د)
- الدراسات والتزود بمواد أو خدمات في مجال الإعلامية وتكنولوجيات الاتصال من أربعين ألف دينار (40.000د) إلى مائة ألف دينار (100.000د)
- التزود بمواد أو خدمات في القطاعات الأخرى من ثلاثين ألف دينار (30.000د) إلى مائة ألف دينار (100.000د)
- الدّراسات في القطاعات الأخرى من خمسة عشر ألف دينار (15.000د) إلى خمسين ألف دينار (50.000د)
كما تتعهّد هذه اللّجنة بدراسة كلّ مشكل أو نزاع يتعلّق بإعداد وإبرام وتنفيذ وخلاص الطلبات الرّاجعة لها بالنّظر. مع وجوب إشهار الدّعوة إلى المنافسة في الصّحف وعن طريق موقع الواب الخاصّ بالصّفقات العموميّة التابع للمرصد الوطني للصّفقات العموميّة.
هذا التّنقيح يأتي في إطار ضبط إجراءات محدّدة للشراءات خارج مجال الصفقات العمومية والتي تكتسي أهمية كبرى بالنسبة لعدّة مشتريين نظرا لغياب إطار ترتيبي في الغرض ويبقى اجتهاد المشتري العمومي للقيام بالاستشارة لا يرتكز على أسس قانونية مضبوطة وهو ما ساهم في تفاقم ارتكاب أخطاء التصرّف دون التفطّن اليها.
وحسب رأينا كان من الأجدر إصدار أمر يتعلق بتنظيم الاستشارات يتضمن اجراءات واضحة لتسهيل أعمال المتصرف في الصفقات العمومية وتلبية الحاجيات في أفضل الآجال مع تحقيق نجاعة هذه النوعية من الشراءات  واحترام مبادئ الصفقات العمومية.
كما يتعيّن على المشتري العمومي إعداد دليل إجراءات خاص بالشراءات غير الخاضعة لترتيب الصفقات العمومية لضبط الإجراءات الواجب إتباعها وتقسيم الأدوار والمسؤليات بين الأطراف المتداخلة .
5) تحديد آجال فتح الظروف في أجل لا يتجاوز يوم عمل ابتداء من التاريخ الأقصى المحدد لقبول العروض عوضا عن 5 أيام 
تمّ تقليص الأجل الفاصل بين آخر أجل لقبول العروض وتاريخ فتح الظروف إلى يوم واحد سعيا لتسريع إجراءات الصفقات العمومية وإضفاء مزيد من الشفافية والنزاهة، حيث أن بقاء العروض لدى المشتري العمومي عدّة أيام يزيد من شكوك العارضين.
(يتبع)
المقال القادم : الإطار التشريعي والترتيبي الحالي للصفقات العموميّة