نتيجة لما خلّفته الحربان العالميتان من دمار وخراب، عمل المجتمع الدّولي على إنشاء منظّمة عالميّة قائمة على أساس تعاقدي، أوكل لمجلس الأمن فيها مهمّة العمل على حفظ السّلم والأمن الدّوليين، ولتحقيق ذلك، أفرد ميثاق الأمم المتّحدة لهذا الأخير سلطة واسعة في تكييف وتقدير كلّ ما من شأنه تهديد السّلم الدّولي أو الإخلال به، على أنّ المتفحّص للميثاق لا يجد أدنى تحديد لمفهوم السّلم والأمن الدولي، على الرّغم من أنّ هذين المبدأين يعدّان من بين المبادئ الأساسيّة التي نصّ الميثاق على ضرورة تحقيقها، ولعلّ هذا ما كان أيضا في الحالة النّقيضة لهما، ونقصد بذلك حالات تهديد السّلم أو الإخلال به، أو وقوع عمل عدوان. فهذه المصطلحات لم يتناولها الميثاق بالشّرح والتّفصيل، فاسحا المجال واسعا أمام مجلس الأمن لتقدير كلّ حالة من هذه الحالات على حِدَةٍ مع غياب معيار ملزم لمجلس الأمن في تقدير ذلك، ولعلّ تفسير ذلك يكمن في أنّ واضعي الميثاق قد قصدوا وضع معيار مرن وفضفاض لا يقيّد من صلاحيّة مجلس الأمن في القيام بعملية التكييف جهة، وإتاحة وتمكين مجلس الأمن من مسايرة التّطورات والتّهديدات الجديدة التي يكون السّلم والأمن الدّولي عرضة لها من جهة ثانية .

وسنحاول في هذه الورقة البحثيّة دراسة التّغيرات والتّطورات التي شهدها مفهوم السّلم والأمن الدّوليين على مدار سبعين سنة من نشأة الأمم المتّحدة، ثمّ استعراض حدود السّلطة التّقديرية لمجلس الأمن في عمليّة التّكييف.

لا مندوحة في أنّ مفهوم السّلم والأمن الدّولي قد عرف تغييرات مهمّة خلال فترة 70 سنة التي تلت إنشاء المنظّمة الدّولية ، فبعد أن كان تهديد السّلم والأمن ينصبّ –  في مرحلة أولى - على حالات قيام الحروب أو التهديد بقيامها، فإنّ ما يميّز مرحلة ما بعد النّظام العالمي الجديد بروز تحدّيات وتهديدات أخرى تجد مصدرها في عدم الاستقرار الاقتصادي والاجتماعي والإنساني والبيئي، ولعلّ هذا ما كشفته الجلسة التي عقدها مجلس الأمن على مستوى رؤساء الدّول والحكومات بتاريخ 31/1/1992 أين تمّ الإعداد لمفكرة السّلام، حيث عبّر العاهل المغربي عن اعتقاده بأنّ حالة التّخلف تشكّل أكبر تهديد للعالم، واعتبر رئيس وزراء بلجيكا أنّ تهديد السّلم يمكن في الانتهاكات العامّة لحقوق الإنسان، في حين رأى رئيس وزراء جزر الرّأس الأخضر أنّ تدفّق اللاّجئين عقب اندلاع النّزاعات الدّاخلية المسلّحة يشكّل أكبر تهديد للسّلم (1).

هكذا يكون مجلس الأمن باعتباره الضامن الرئيسي لحفظ السلم والأمن الدولي عملا بنص المادة (24) من ميثاق الأمم المتحدة قد طور من مفهوم الأوضاع المهدّدة للسّلم الدّولي، و لم يعد يحصرها في العدوان بالمفهوم الكلاسيكي، وهو ما عبر عنه رئيس مجلس الأمن في ذات الاجتماع بقوله : « إن السلم والأمن لا ينبثقان فقط من غيبة الحروب والمنازعات المسلحة، فثمّة تهديدات أخرى للسّلم والأمن ذات طبيعة غير عسكريّة، تجد مصدرها في الاستقرار الاقتصادي والاجتماعي والانساني والبيئي، إنّ هذا الوضع يستدعي من جميع أعضاء الأمم المتّحدة العمل على داخل نطاق الأجهزة المختصّة لإعطاء الأولويّة لحلّ مثل هذه المشاكل»(2) .  

من جهته، دعا الأمين العام السّابق للأمم المتحدة «كوفي عنان» في خطابه أمام الجمعيّة العامّة بتاريخ 17/12/1996 إلى «ضرورة إعطاء مفهوم جديد للسّلم والأمن الدّوليين، يرتبط بالعوامل المسبّبة للنّزاع، كعدم الاستقرار الاقتصادي، والاضطهاد، والانتهاكات الجسيمة لحقوق الإنسان».

كما قام – هذا الأخير- في سنة2003 بتنصيب لجنة الحكماء لمواجهة التّغيرات الدّوليّة الرّاهنة، والتي قدّمت تقريرها بشأن تقويم التّهديدات التي تهدّد السّلم والأمن الدّوليين، والقول كيف يمكن لسياسات ومؤسّسات  الأمم المتّحدة الحالية أن تسمح لها بمواجهتها واقتراح إجراءات خاصّة تعطي لهيئة الأمم المتّحدة الوسائل لتفعيل الأمن الجماعي في القرن الواحد والعشرين . 

أنيط بلجنة الحكماء العمل على التّهديدات الرّئيسية التي تعترض السّلم والأمن ودراسة سبل معالجتها، حيث قدّمت في 02/12/2004 تقريرها النّهائي بشأن التّهديدات، التّحديات والتغيير، للأمين العام للأمم المتّحدة في الدّورة التّاسعة والخمسين للجمعيّة العامّة، تحت عنوان «عالم أكثر أمنا: مسؤولية الجميع» قدّمت فيه مجموعة من المقترحات، تنصبّ أهمّها في :  

رأت لجنة الحكماء أنّ التّحدي الرّئيسي لبداية القرن 21 هو التّوصل إلى مفهوم جديد للأمن الجماعي، أكثر توسّعا وتحكميّة، وأنّه إذا أردنا الوصول إلى إجماع جديد حول الأمن، فإنّ الانطلاق يكون من أنّ المتدخّل الأوّل أمام التّهديدات القديمة والجديدة تبقى الدّولة ذات السّيادة، التي يعطي لها الميثاق الدّور الكامل للقيام بذلك في تحمّل مسؤولياتها وحقوقها، ولكن في القرن 21 ليس هناك دولة تقدر على القيام بذلك لوحدها، فمن الضّروري إيجاد استراتيجيّات جماعية. و ممّا يدفع لإيجاد نظام أمن جماعي جديد(3):

- أنّ التّهديدات الرّاهنة لا تعرف الحدود، لأنّها مرتبطة ببعضها البعض، فتتطلّب عملا على مستوى عالمي، إقليمي ووطني، « فالتّهديدات مرتبطة بقوّة فيما بينها والتي تشكّل تهديدا لأحدنا فهو تهديد للجميع».

- عجز الدّولة بمفردها عن مواجهة التّحديات الرّاهنة.

- عدم إمكانيّة تحمّل الدّولة لمسؤوليتها في حماية مواطنيها وعدم إزعاج جيرانها، فقد ظهرت مؤسّسات الأمن الجماعي عاجزة خصوصا عن مواجهة الانتهاكات الفاضحة والممنهجة لحقوق الإنسان والإبادة، لذا تطرح مسألة مبدأ: لم تفرض بعد فكرة أنّ الدّولة والمجتمع الدّولي لهما مسؤوليّة حماية المدنيين ضدّ انتهاكات حقوق الإنسان.

لأنّ ما كان يشغل واضعي الميثاق هو أمن الدّول، فقد تصوّروا نظام أمن جماعي بالمعنى العسكري التّقليدي الذي ينطلق من أنّ أي عدوان على دولة عضو في المنتظم الدّولي يعني عدوانا ضدّها جميعا، بالتّالي فإنّها تعمل على التّحرك جماعيّا في هذه الحالة، لكنّهم فهموا جيّدا قبل أن تكتسب فكرة أمن الأشخاص حقّا مذكورا، بأنّ الأمن غير منفصل عن التّنمية الاقتصاديّة والحرّية.   

وعليه، فإنّ «إطلاق إجماع جديد حول الأمن الجماعي»لا يلقى إجماعا دوليّا، حيث يختلف الكثيرون حول الأسباب التي تغذّي السّلم والأمن الدّوليين، فالبعض لا يرى في التّهديدات التي نذكرها تهديدات حقيقية للسّلم والأمن الدّولي، وهكذا فإن البعض يرى في مرض السّيدا مرضا رهيبا، لكنّه ليس مهدّدا للسّلم، والبعض الآخر يظنّ أنّ الإرهاب يهدّد بعض الدّول، لكنّه لا يهدّدها جميعا، وأنّ النّزاعات الدّاخلية المسلّحة في القارّة الإفريقيّة تعتبر كوارث إنسانيّة، لكنّها لا ترقى لمرتبة تهديد الأمن الدّولي، واعتبار الفقر مشكلة تنمية وليست مشكلة أمن.

لقد أشار السيد «عبد العزيز بوتفليقة» إلى أنّ الممارسات المالية التّجارية الغامضة والجائرة غير النّزيهة المفروضة على بقيّة دول العالم،  باسم حرّية التّبادل وفعاليته، لا تحتمل أخذا ولا ردّا ، لذا بات من المستعجل بالنّسبة للمجموعة الدّولية أن تقدّر خطورة هذه الممارسات باعتبارها تهديدا للسلم والاستقرار في العالم (4) . 

إلى جانب ذلك، فقد وضعت الوثيقة النّهائية لمواجهة المتغيّرات الدّولية الرّاهنة- بمناسبة الذكرى السّتين لإنشاء منظّمة الأمم المتّحدة - وخلصت فيها لجنة الحكماء إلى أنّ السّلم والأمن، والتنمية، وحقوق الإنسان، تشكّل العمود الذي يرتكز عليها نظام الأمم المتّحدة، وتعدّ أساس الأمن والرّفاهية الجماعيّة.

من جهتها، أعربت الجمعيّة العامّة عن انشغالها العميق بالآثار السّيئة للجريمة الدّولية، لا سيما تهريب ومعاملة الكائن البشري، والمشكل العالمي للمخدّرات والتّجارة الغير مشروعة للأسلحة الخفيفة على التنمية ، والسلم والأمن، وممارسة حقوق الإنسان، والدفاع عن الديمقراطية ودولة القانون(5).      

كما ذكرت الجمعية العامّة بقوة على إلزاميّة الدّول بتسوية منازعاتها بالوسائل السّلمية، مشيرة إلى ضرورة أن تتماشى النّزاعات مع المبادئ والأهداف التي كرّسها الميثاق، وتبيّن أهميّة تبني مقاربة ملائمة ونزيهة للوقاية من النّزاعات المسلّحة وتسوية النزاعات من خلال فرض التزام على الدول الأعضاء بالإمتناع عن اللّجوء إلى التّهديد باستعمال القوة، أو استخدامها في العلاقات الدّولية، وتعتبر كذلك أنّ إجراءات الميثاق الملائمة كافية لمواجهة لمجموع التّهديدات ضدّ السلم والأمن الدّوليين(6) .

لقد أدرك واضعو الميثاق أنّه لتحقيق السّلم والأمن الدّولي ينبغي الاعتراف لمجلس الأمن بسلطات واسعة ومعتبرة، تتلاءم مع طبيعة الأوضاع الدّولية المتغيّرة، وتتيح له الفرصة لمواجهة التّطورات والتّهديدات التي تشهدها العلاقات الدّولية، ففي تعليقه على الصّياغة المرنة لمفهوم تهديد السّلم، اعتبر الأستاذ «سعيد الدقّاق» أنّ الحكمة من وضع صياغة مرنة لمفهوم تهديد السّلم والإخلال به هو « أن يصبح مجلس الأمن متمتّعا بسلطة التّقدير لكي يقرّر في كلّ حالة على حدة ووفقا للظّروف المحيطة بكل موقف أو نزاع يعرض عليه أو يتصدّى هو لبحث مدى تهديده السّلم والأمن الدّوليين، أو ما يتضمّنه من إخلال لهما أو وجود وقائع تمثّل عدوانا، بالتّالي يستطيع أن يتّخذ ما يتناسب مع ذلك كله من إجراءات أو تدابير ملائمة»(7) 

ويذهب جانب من الفقه إلى أنّ المادّة 39 من الميثاق «من أكثر المواد التي أثارت جدلا واسعا حول تفسيرها وتحديد طبيعتها، بما تحمله من صلاحيّات وسلطات خطيرة يتمتّع بها مجلس الأمن في تصدّيه للقضايا التي تمسّ السّلم والأمن الدّولي،حيث يملك وحده تحديد الحالات التي يمكن من خلالها استعمال التّدابير الرّدعية المنصوص عليها  في الفصل السابع»(8). على أنّه يثير التّساؤل حول ما إذا كان مجلس الأمن وفي قيامه بعمليّة التّكليف فإنّه يكون حرّا من أيّ قيد ؟. 

لقد اعتبر جانب من الفقه أنّ هذه الاستقلاليّة في التّكييف تعطي لمجلس الأمن أحقّية تحقيق السّلم، لكنّها لا تفرض عليه ضرورة احترام القانون، لأنّ نشاطه سياسي قبل كل شيء ويظهر ذلك من خلال دوره كشرطة دوليّة تعمل خارج الرّقابة القانونيّة والقضائية، وعليه ، فإنّ مجلس الأمن حرّ من كلّ قيد أثناء قيامه بعمليّة التّكييف، وبالنّتيجة فإنّ له أن يتخذ من التّدابير العقابيّة ما يشاء متى اعتبر أنّ في تلك الحالة تهديد للسّلم أو إخلال به (9). 

على أن هذا الرأي محلّ نظر، ذلك أنّه يتنافى مع المادّة 24 من الميثاق التي تعتبر مجلس الأمن نائبا عن الدّول في تبعات حفظ السّلم والأمن الدّولي، وبالتّالي فليس للنّائب أن يتجاوز حدود نيابته، كما أنّ مجلس الأمن يتعيّن عليه أن يعمل وفق مبادئ ميثاق الأمم المتّحدة ومقاصدها، بالنّتيجة فإنّ أي تجاوز لهذه المبادئ والمقاصد فإنّه يعدّ افتئاتا وتعدّيا على الشّرعية الدّولية. 

إن سلطة مجلس الأمن اللاّمحدودة في تكييف كلّ من شأنه المساس بالسّلم أو تهديده أو وقوع حالة عدوان، وعدم وجود ضابط عملي يجري اتباعه في تكييف ما يعرض عليه من وقائع، وكذا تأثّره بالاعتبارات السّياسية التي كثيرا ما تعكس مصالح أعضائه الفاعلين أكثر ممّا تعدّ مظهرا لمصلحة المجتمع الدّولي، دفع جانبا من الفقه إلى الاعتقاد بأنّ الغرض من إصدار توصيات وقرارات كثيرا ما تكون بعيدة عن مقاصد هيئة الأمم المتّحدة، وهذا ما يطرح إشكاليّة حدود السّلطة التّقديرية لمجلس الأمن في مجال التكييف ؟.

إن مجلس الأمن ولكونه يستمدّ أساسا سلطاته من ميثاق الأمم المتّحدة - باعتباره الوثيقة المنشئة له - وهو من يحدّد مهامه وسلطاته، فإنّ مجلس الأمن ولتتّسم قراراته بالشّرعية الدّولية ، ينبغي أن تتّفق قراراته مع نصوص الميثاق، وهو ما يمكن التعبير عنه بمصطلح The Chartability Of Resolution ، وهذا يعني أنّ كل منظمة دوليّة تنشأ بموجب اتفاقيّة جماعيّة تبرم بين دول ذات سيادة، فإنّ هذه الاتّفاقية تشكّل الأساس القانوني لوجود المنظّمة الدّولية ككل، بل أنّه يعتبر يعد بمثابة دستور لها، وهذا حال منظّمة الأمم المتحدة(10).        

هذا ما يؤكّده الأستاذ « Allain Pellet» الذي يشير إلى أنّ على مجلس الأمن التزام عام باحترام القواعد الآمرة وميثاق الأمم المتحدة، الذي يفرض عليه التّصرف في ضوء حالات واقعيّة، وهذه هي الحدود الوحيدة للسّلطة التّقديرية لمجلس الأمن . 

من جهتها، غرفة الاستئناف بالمحكمة الجنائية الدّولية ليوغسلافيا – سابقا- نحت هذا المنحى، وذلك في قضية تادتش Dusko Tadic حينما أشارت إلى أنّ « لمجلس الأمن سلطة تقديريّة واسعة في تحديد وجود تهديد السّلم أو الإخلال به أو وقوع العدوان ، كما أنّ هذه السّلطة غير محدّدة ، لكن يجب أن تبقى في الحدود التي رسمها ميثاق الأمم المتحدة(11).      

إن التّوسع في مفهوم السّلم والأمن هو ما فسح المجال أمام بعض الدّول الدّائمة لاستخدام مجلس الأمن لشرعنة قراراتها وتنفيذها، واتخاذ المجلس كأداة لتنفيذ سياستها الخارجية، ومعاقبة الدول بدل الحفاظ على السّلم والأمن الدولي، ولعل هذا ما دفع جانبا من الدّول والفقه للمناداة بإقامة رقابة على قرارات مجلس الأمن من جهة، وتعديل  الميثاق الأممي ليغدو أكثر تعبيرا عن طموحات الجماعة الدولية .

(1) بن سهلة ثاني بن علي، المساعدة الإنسانية بين شرعية التدخل و التعارض مع سيادة الدولة، مجلة الشريعة والقانون ، كلية القانون ، جامعة الإمارات العربية المتحدة ، ع49، يناير 2012 ، ص 89.

(2) هنداوي حسام أحمد محمد، سلطات مجلس الأمن في ضوء قواعد النظام العالمي الجديد، د.د ن، 1994، ص73.

(3) 

« Un monde plus sur : notre affaire à tous » : Rapport du groupe de personnalité de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement/ références des documents : A/59/565 : 0460232f.doc58

(4) راجع في ذلك مداخلة ممثل الجزائر في الدورة الرابعة والستين للجمعية العامة للأمم المتحدة لسنة 2009.

(5) 

Documents final du Sommet mondial de 2005: Nations Unies A/60/L.1 : Assemblée générale:  15 septembre 2005 : Soixantième session : A/60/L.1 : 0551131f.doc3. 

(6)

documents final du sommet mondial de 2005 : nations unies a/60/l.1 : assemblée générale : 15 septembre 2005 : soixantième session : a/60/l.1 : 40551131.doc : a/60/l.1

 (7)  الدقاق محمد سعيد، عدم الاعتراف بالأوضاع الإقليمية غير المشروعة، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1999، ص112. 

(8) عبد العال فاتنة، العقوبات الاقتصادية الدولية، دار النهضة العربية ، القاهرة، 2000، ص 67.

(9) عميمر نعيمة، دمقرطة منظمة الأمم المتحدة، المؤسسات الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، بيروت، 2007 ، ص 55

(10) يوسف خولة محي الدين، العقوبات الإقتصادية الدولية المتخذة من مجلس الأمن وانعكاسات تطبيقها على حقوق الإنسان، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، لبنان، 2013، ص227. 

(11) حساني خالد، حدود السلطة التقديرية لمجلس الأمن الدولي، مذكرة مقدمة لنيل شهاد الماجستير في القانون الدولي والعلاقات الدولية، كلية الحقوق، جامعة الجزائر، 2009، ص 57.